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문해력훈련 [기고]시대에 맞춰 새로운 제헌이 필요하다

이길중
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25-10-01
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문해력훈련 이재명 정부가 국정과제 제1호로 개헌을 내세웠다. 시대에 맞춰 새로운 제헌의 수준으로 바뀌길 바라는 마음에 총강과 관련해 몇가지를 제안한다.
1948년 제헌헌법을 만들면서 본보기로 삼은 것은 일본이 패망한 이후 1946년에 만든 헌법 및 독일 바이마르 헌법이다. 식민지 지배를 벗어난 지 얼마 되지 않은 시점에 일본 법제를 본보기로 삼은 것은 자연스럽고, 그 자체는 결코 허물이 될 수 없다. 하지만 광복 후 80년 세월이 흐른 지금에도 그 출발 상황을 떨치지 못하고 있다.
세계에서 가장 민주적이고 자유로운 헌법이라 일컫는 바이마르 헌법은 군주제를 민주제로 대체했을 뿐, 기본적으로 프로이센 헌법이 상징하는 관치(관헌)국가 체제를 바탕으로 하는 결정적인 문제점을 안고 있었다. 일본의 경우 제1장에서 상징적인 존재라고는 하지만 천황을 전면에 내세우기에, 과거 프로이센 헌법을 본보기로 삼아 제정한 메이지 헌법의 전통에서 자유로울 수 없다. 헌법 자체가 관헌(관치)국가를 상정하고 만들어졌기에 행정법제 역시 당연히 비민주성에 기반하고 있으며, 그런 법제의 맹목적 복종이 언필칭 ‘법치’의 이름으로 요구됐다.
헌법 제1조 제2항은 ‘주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다’고 규정하지만, 그 민주적 정당성이 도리어 무법의 행사자가 국민이 맡긴 권력을 마음대로 행사할 수 있는 구실로 악용되곤 했다. 민주적 법치국가 원리가 제대로 작동하지 않는 상황에서, 특히 법에 정통한 무법자를 만나면 법치국가는 무법국가 또는 불법국가가 되어버린다. 국민이 곧 헌법이고 국가인 민주적 법치국가 원리가 제대로 작동하기 위해서는, 먼저 국민이 단순히 국가적 활동의 대상이자 객체가 되지 않아야 한다.
전후 독일은 전체주의, 집단주의 및 국가권력의 남용을 근원적으로 막기 위해 기본법 제1조에서 ‘공화국 규정’을 폐지하고, 우리 제10조의 내용을 제1항으로 규정했다. 국가보다 개인을 앞세워 관헌국가성이 타파되고 자연스럽게 국민 중심 국가(행정)로 바뀌었다. 특히 관헌국가의 전통이 없는 스위스의 헌법 제2조 목적 규정의 3개 조항은 좋은 본보기다. 스위스연방은 국민의 자유와 권리를 보장하고, 국가의 독립과 안전을 보장한다(제1항). 국가의 공공복지, 지속 가능한 발전, 내적 단결 및 문화적 다양성을 촉진한다(제2항). 모든 시민에게 가능한 한 최대한의 기회 평등을 보장하기 위해 노력한다(제3항).
우리 헌법은 법의 지배에 관해 직접 규정하지 않고 궁색하게 기본권 규정, 기본권 제한 규정 및 사법권 규정에서 간접적으로 도출하는데, 스위스 헌법 제5조는 ‘법치국가 원리적 활동의 제 원칙’의 제목으로 자세히 규정한다. 국가의 활동은 법에 의한 지배에 기초하고 제한된다(제1항). 국가의 활동은 공공의 이익에 기초하고 추구하는 목적에 비례하는 것이어야 한다(제2항). 국가기관과 개인은 신의성실의 원칙에 따라 활동해야 한다(제3항).
생뚱맞게 정당과 공무원제를 규정하고 있는 우리의 총강과 비교하면, 스위스 헌법은 국가와 개인 간에도 나름 합리적인 관계 설정을 한다. 제5조 a(보충성의 원칙)에 따르면 국가 임무는 보충성의 원칙에 따라 분배되고 수행되어야 한다. 제6조(개인적 책임 및 사회적 책임)는 누구든지 자신에 대한 책임을 지고, 국가와 사회의 목적을 달성하기 위해 각자의 능력에 맞게 기여한다고 규정한다.
임시정부 때부터 민주공화제를 지향한 자랑스러운 역사가 역설적으로 국권 상실의 시대에 만들어졌다. 1987년 체제 이후 지금까지 민주적 법치국가 원리가 뿌리내리는 학습 시간 덕에 우리 법치국가가 지켜졌다. 80년 전 광복을 맞은 선조들이 장차 후손들이 만들어주리라 생각한 대한민국 억만년의 터를 새로 제대로 만들 때다.
북한은 1974년 국제원자력기구(IAEA), 1985년 핵확산금지조약(NPT)에 가입했다. IAEA가 1992년 영변 핵시설을 사찰하는 과정에서 문제가 발생했다. 북한이 제출한 보고서와 IAEA의 사찰 결과가 달랐던 것이다. IAEA가 미신고 시설 특별사찰을 요구하자, 북한은 ‘주권 침해’라고 반발하며 1993년 NPT 탈퇴를 선언했다. 1차 북핵 위기가 발발했다. 역으로 북핵 대화의 문도 열렸다.
1994년 10월 북·미 기본합의서, 즉 제네바 합의는 북핵 협상의 첫 결과물이었다. 합의서는 ‘북한은 흑연감속 원자로 및 관련 시설의 동결을 이행하고, 동결 상태를 IAEA가 감시하는 것을 허용한다’고 규정했다. ‘동결’(freeze)에 핵물질 생산이 멈췄는지를 확인·검증하는 과정을 포함한 것이다. 제네바 합의는 조지 W 부시 행정부의 등장으로 파기됐다. 2006년 북한 핵 실험 후 북핵 협상은 동결보다 강한 ‘폐쇄’ ‘불능화’ 같은 용어들이 사용됐지만 합의, 교착, 위기, 협상을 반복하다 실패했다. 2019년 북·미 하노이 노딜 이후 북한은 2022년 9월 핵보유국을 일방 선언하며 비핵화 대화를 거부하고 있다.
이재명 대통령이 지난 23일 유엔총회 기조연설에서 ‘북한 핵·미사일 중단→축소→폐기’라는 3단계 비핵화 구상을 밝혔다. 지난달 처음 제시한 3단계 구상에서 ‘동결’이 ‘중단’(stop)으로 바뀐 것이다. 위성락 국가안보실장은 “동결보다 중단이 더 맞는 표현”이라고 했다. 국제사회가 이해하는 동결의 의미에는 검증이 들어 있으니, ‘북한이 검증 없이 핵·미사일 중단을 선언하면 대화를 시작하겠다는 것이냐’는 질문이 뒤따를 수밖에 없다. 위 실장은 이에 “중단에도 검증이 포함된다”고 했으나 명쾌하진 않다. 3단계 구상이 아직 체계적으로 완성된 논리가 아닐 수도 있지만, 대통령실은 동결과 중단의 차이가 뭔지 설명할 필요가 있다.
한·미는 그동안 북한의 비핵화 진행에 맞춰 제재를 완화하고 관계를 진전시키는 접근을 해왔다. 하지만 비핵화라는 최종 목표가 있을 뿐, 정해진 길이 있는 것은 아니다. 북한이 협상 테이블에 나오지도 않았는데, 우리 내부에서 용어를 둘러싸고 공방하는 것은 어쩌면 소모적이다. 중요한 것은 비핵화에 도달하기 위한 능동적·창의적 과정일 것이다.