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피망머니 종묘 앞 고층빌딩 논란…서울시·문체부 왜 싸울까[점선면]

이길중
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25-11-20
12 회

피망머니 한국 최초의 유네스코 세계문화유산인 종묘 앞 세운상가 터에 초고층 건물을 짓는 문제를 두고 서울시와 문화체육관광부(문체부)·국가유산청(옛 문화재청)이 맞붙은 ‘종묘대전’이 벌어지고 있습니다. ‘도시 개발’과 ‘문화유산 보존’이라는 두 가지 가치가 충돌한 사례인데요. 오늘 점선면에서는 종묘대전이 왜 벌어지게 된 건지, 두 가치 중 무엇이 우선되어야 하는 건지 살펴볼게요.
세운상가 터는 6·25전쟁 이후 집을 잃은 이재민들이 판잣집을 짓고 살던 곳이었습니다. 서울시는 이곳을 1966년 한국 최초로 도심재개발 사업 지역으로 선정하면서 도시 빈민들을 몰아내고 1968년 국내 최초의 주상복합건물을 짓게 됩니다. 당시 천재 건축가로 불리던 김수근이 건물 설계를 맡았는데요. 세상의 기운이 다 모인다는 뜻의 ‘세운’ 상가는 1970년대 중반까지는 가전제품 상가로 명성을 떨쳤습니다. 주거시설에는 연예인, 고위공직자, 정치인 등이 입주해있었고요. 하지만 1970년대 후반부터 서울 곳곳에 고층아파트가 들어서게 되고, 1980년대 용산 전자 상가가 설립되면서 세운상가는 그 명성을 잃게 됩니다.
최근 쟁점이 되고 있는 세운4구역의 경우 2006년 재정비촉진지구로 지정되면서 재개발 논의가 본격화됐는데요. 서울주택도시공사(SH)는 2007년 세운4구역의 사업시행자로 지정되고, 최고 122ｍ 높이의 초고층 건물 개발 계획을 구상하게 됩니다. 하지만 유네스코 세계문화유산인 종묘 바로 맞은 편에 있다는 점이 문제가 됐어요. 초고층 건물을 지을 경우 종묘의 경관을 가리게 된다는 점이 쟁점이 됐는데요. 수차례에 걸친 문화재위원회의 심의 과정에서 건물 높이를 낮추라는 권고가 이뤄지면서 건물 높이 과정은 최대 71.9ｍ로 낮아지게 됩니다. 2018년에 사업시행계획 인가가 끝난 세운4구역은 2022년 철거를 시작하게 됩니다.
문제는 용적률이 낮아지면 그만큼 사업 수익성도 낮아질 수밖에 없다는 점인데요. 사업시행자인 서울시는 용적률을 높이고, 문화재청의 방해(?)를 차단하기 위한 일종의 ‘꼼수’를 단행하게 됩니다. 서울시의회는 2023년 10월 ‘서울시 문화재보호 조례’에서 역사문화환경 보존지역(국가지정유산 100ｍ 이내) 밖이더라도 건설공사가 문화유산에 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되면 영향을 검토해야 한다는 조례를 삭제하게 되는데요. 이어 서울시는 종묘 쪽 건물 높이는 기존 55ｍ에서 98.7ｍ로, 청계천 쪽은 71.9ｍ에서 141.9ｍ로 완화하는 내용의 재정비촉진계획 변경 고시를 하면서 기존의 ‘높이 제한’은 백지화됩니다.
이에 문체부와 문화재청도 순순히 당하고만 있지는 않았습니다. 이들은 서울시가 조례 개정 과정에서 문화재청과 협의하지 않았다며 대법원에 행정소송을 제기하게 됩니다. 그리고 대법원은 지난 6일 서울시의 손을 들어주는 판결을 내립니다. 문화재청장과 협의를 거치지 않았다고 해도 법령 위반이 아니라는 취지의 판결인데요.
이후 오세훈 서울시장에 대한 정부의 압박이 이어졌습니다. 최휘영 문체부 장관과 허민 국가유산청장은 지난 7일 서울 종묘에서 기자회견을 가졌는데요. 최 장관은 “권한을 조금 가졌다고 해서 하고 싶은 대로 다 하겠다는 서울시의 발상과 입장을 저는 도저히 이해할 수 없다”고 밝혔습니다. 허 청장은 “종묘 앞에 세워질 높은 빌딩은 서울 내 조선왕실 유산들이 수백 년간 유지해온 역사 문화경관과 종합적 가치를 직접적으로 위협할 것”이라고 지적했습니다.
지난 10일에는 김민석 국무총리와 유홍준 국립중앙박물관장도 종묘를 찾았는데요. 김 총리는 “종묘 앞 개발은 서울시가 밀어붙일 수 있는 사안이 아니다. 이번 문제를 다룰 제도 보완에 착수할 것”이라고 밝혔습니다. 서울시의 종묘 주변 초고층 개발에 제동을 걸겠다는 행보로 읽힙니다. 반면 오세훈 시장은 “남산부터 종묘까지 쭉 뻗은 녹지 축이 생기면 세운상가가 종묘를 가로막을 일이 없다”며 “종묘와 멋지게 어우러지는 새로운 랜드마크가 탄생할 것”이라는 입장을 고수하고 있습니다.
일단 올초 유네스코가 권고한 세계유산영향평가(HIA)를 서울시가 받아들여 실시하는 것이 ‘순리’라는 지적이 나옵니다. 국가유산청에 따르면, 유네스코는 지난 3월 세운재정비촉진계획이 종묘의 ‘탁월한 보편적 가치’에 부정적 영향을 미칠 것을 우려해 HIA 실시를 요청하는 공식 문서를 국가유산청에 보냈고, 국가유산청은 해당 내용이 담긴 원본과 권고사항을 조치하라는 내용의 공문을 시에 지난 4월7일 전달했다고 합니다. 하지만 시는 아무런 대응이 없었다고 하는데요.
서울시는 유네스코의 권고가 법적 구속력이 없다는 이유로 HIA를 받을 필요가 없다는 입장을 고수하고 있습니다. 오세훈 시장은 세운상가는 종묘로부터 170ｍ 떨어져 있기 때문에, 즉 100ｍ 밖이기 때문에 문제가 없다는 입장입니다. HIA를 받게 되면 평가하는 데에만 수년 이상이 소요돼 재개발 사업에 차질이 빚어지는 걸 우려하는 것일 텐데요.
문제는 서울시가 유네스코의 권고를 받아들이지 않으면 문화유산 등재가 취소될 수도 있다는 겁니다. 이를테면 산업혁명 당시 역사적 가치를 인정받아 2004년 세계유산에 등재된 영국 리버풀 해양도시는 유산 인근의 대규모 재개발로 인해 2021년 세계유산 지위를 상실했고요. 2004년 유네스코 세계유산에 등재됐던 독일의 드레스덴 엘베 계곡도 4차선 교량이 건설되면서 2009년 세계유산에서 제외됐습니다.
유네스코의 세계유산이란 말 그대로 전 세계가 보존해야 할 의무가 있는 공공의 유산입니다. 세운상가 소유주들의 재산권과 노후화된 도시 재생도 중요하지만, 일단 문화유산의 가치는 한번 훼손되면 이는 되돌릴 수 없으니까요. 서울의 경관을 특정 건물이 사유화하게 된다는 문제도 있습니다. 김경민 서울대 도시계획학과 교수는 한 방송에서 “(사업성의 문제는) 시행사업자의 문제이고, 용적률 완화가 아닌 다른 방식으로 사업성을 개선할 생각을 해야 한다”고 지적하기도 했습니다. 세운상가의 선례로 한번 문화유산 주변 경관이 망가지면 세운상가 주변의 다른 초고층 건물 건축으로 인해 주변 경관이 망가지는 일을 막을 명분도 없어지게 되고요.
다만 지금 정부와 서울시의 논쟁은 내년 지방선거를 염두에 둔 소모적인 ‘제로섬 게임’에 가까워보입니다. 정부와 서울시는 문화유산 보전이라는 공공의 가치를 지키면서도 세운상가 소유주들에 대한 재산권 보장과 노후화된 도시 재생이라는 가치도 지키기 위한 적절한 균형점을 찾아야 하지 않을까요?
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급식·돌봄 업무를 맡는 학교 비정규직 노동자들이 20일 파업에 돌입한다. 교육 당국은 차질에 대비한 대응책을 마련했다.
전국교육공무직본부, 전국여성노동조합, 전국학교비정규직노동조합으로 구성된 전국학교비정규직연대회의(연대회의)는 이날 서울, 인천, 강원, 세종, 충북 지역 학교 비정규직 조합원들이 총파업을 한다고 밝혔다.
연대회의는 지난 8월부터 교육 당국과 집단임금 교섭을 이어왔지만 합의점을 찾지 못해 파업을 결정했다. 연대회의는 지난 18일 열린 기자회견에서 “정부와 국회는 차별 해소 예산 편성, 저임금 구조 개선, 학교급식 종합대책 마련, 교육공무직 법제화, 학교급식법 개정 요구에 즉각 응답해야 한다”며 “교육부와 17개 시·도교육청과 총 8차례 교섭을 진행했지만 사용자 측이 핵심 요구를 사실상 거부했다”고 주장했다.
교육 당국은 급식과 돌봄 등을 담당하는 이들의 파업으로 학교 운영에 혼선이 빚어질 것으로 예상하고 대응책을 마련했다. 급식은 학교별로 식단을 탄력 조정하거나 빵·우유 등 대체식을 제공할 계획이다. 돌봄 교실은 대체 프로그램 운영 등을 통해 당일 운영 차질을 최소화한다는 방침이다. 특수학교는 학교 상황에 맞춘 자체 대책을 마련하고 단축수업 등 탄력 운영을 지원한다.
파업은 권역별로 하루씩 이어지는 릴레이 방식으로 진행된다. 이날 서울·인천 등에서 시작해 오는 21일에는 광주·전남·전북·제주 지역 노동자들이 파업에 참여한다. 다음 달 4일에는 경기·대전·충남, 5일에는 경남·경북·대구·부산·울산 지역이 각각 파업에 나설 예정이다.
학교 비정규직 노동자들은 지난해 12월6일에도 하루 총파업을 벌였다. 교육부와 시도교육청에 따르면 당시 파업으로 전국 급식 대상 학교의 30.7%인 3910개교에서 급식이 중단돼 빵·우유 등을 대신 제공하거나 학생들이 도시락을 가져왔다. 돌봄 프로그램도 정상 운영되지 못했다.
이재명 대통령과 도널드 트럼프 미국 대통령의 두 차례 회담 결과 등이 담긴 조인트 팩트시트(공동 설명자료)에 한·미 동맹 현대화의 밑그림이 담겼다는 평가가 16일 나온다.
한국이 국방비 인상과 전시작전통제권(전작권) 환수, 핵(원자력)추진 잠수함 도입으로 북한의 재래식 위협 대응을 주도해 나간다는 것으로 요약된다. 한국이 미국의 동맹 부담 확대 요구를 수용하면서 이를 자주국방 실현의 전기로 삼는 전략을 구사한 것으로 분석된다.
한·미가 지난 14일 발표한 팩트시트의 동맹 현대화 부분에는 이 대통령이 국방비 지출을 국내총생산(GDP)의 3.5%로 증액한다는 계획을 공유하고 트럼프 대통령이 이를 환영했다는 내용이 담겼다.
전작권 전환을 위해 협력을 지속한다는 내용도 포함됐다. 전작권이 전환되면 한국군이 한·미 미래연합군사령부를 지휘하게 된다. 이는 대북 재래식 방어를 한국이 주도한다는 의미다. 한·미 국방당국도 같은 날 발표한 안보협의회(SCM) 공동성명을 통해 내년에 미래연합군사령부의 완전운용능력(FOC·2단계) 검증을 추진하기로 했다. 전작권 전환 논의에 속도가 붙을 것으로 전망된다. 정부는 이 대통령 임기 내 전작권 환수를 목표로 하고 있다.
한·미는 전작권과 관련해 한국이 “필수적인 군사적 역량 강화 노력을 가속화”하기로 했다. 이런 노력에는 “미국의 첨단 무기체계 획득”도 포함된다. 한·미는 2030년까지 미국산 군사 장비 구매에 250억달러(약 36조원)를 지출하기로 합의했다. 국방비 인상과 전작권 전환, 미국 무기 구매는 한국이 국방력을 증대하면서 미국이 그 부담을 줄인다는 의미를 지닌다.
주한미군의 전략적 유연성 확대에 여지를 두는 표현도 등장했다. 한·미는 “북한을 포함해 동맹에 대한 모든 역내 위협에 대한 미국의 재래식 억제 태세를 강화할 것”이라고 했다. ‘모든 역내 위협’에는 중국이 포함된 것으로 해석할 수 있다. 한·미는 “긴밀한 협의를 지속한다”고 밝혀 주한미군의 유연성 확대를 두고 추후 협의가 이뤄질 것이라는 점을 시사했다.
미국은 그간 유연성 확대를 요구해왔다. 이는 주한미군을 대중 견제에 활용하려는 것이란 분석이 나왔다. 한·미는 다만 “2006년 이래의 관련 양해를 확인한다”며 한국이 미·중 간 분쟁 및 충돌에 원치 않게 연루되지 않는다는 원칙은 재확인했다.
이런 내용을 볼 때 동맹 현대화의 큰 방향은 한국이 자체 국방 역량을 키워 북한의 재래식 위협 억제를 주도하면서 미국의 부담을 줄이는 것으로 평가된다. 미국이 한국의 핵추진 잠수함 건조를 승인한 것도 같은 맥락으로 풀이된다. 이 대통령은 지난달 29일 트럼프 대통령과 회담하며 “한반도 동해·서해 해역 방어에 (핵추진 잠수함을) 활용하면 미군의 부담도 상당히 줄어들 것”이라고 말했다.
미국은 팩트시트에서 한국을 대상으로 한 확장억제 제공 공약을 재확인했다. 확장억제 실행력 제고가 목적인 한·미 핵협의그룹(NCG) 등을 통한 협력도 강화키로 했다. “미국은 지속적인 주한미군 주둔을 통한 대한국 방위공약을 강조했다”는 문구도 담겼다. 대통령실은 “확장억제를 통한 확고한 대한국 방위공약 및 한반도 평화를 위한 주한미군의 지속적 역할을 재확인했다”며 “철통같은 한·미 동맹을 재확인한 것”이라고 밝혔다.
이 대통령은 지난 14일 팩트시트 발표 브리핑에서 “국방력 강화와 전작권 환수를 통해 한반도 방위에 대한 우리의 주도적 의지를 천명했다”면서 “미국은 이를 지지하며 지원하겠다는 의지를 강력히 피력했다”고 밝혔다. 위성락 국가안보실장도 “동맹 현대화를 우리 안보 여건에 맞도록 조정하도록 합의한 것”이라고 했다.
민정훈 국립외교원 교수는 이날 “미국의 확장억제 제공과 주한미군의 한반도 기여를 확실히 했다”며 “그러면서 우리가 국방력을 강화하라는 미국의 요구에 호응해 자주국방을 통해 대북 재래식 위협 억제를 주도하겠다는 것”이라고 말했다.